建议国家适时调整国土出让违约金

作者:齐飞    来源:渝中区    点击数:    更新时间: 2019-8-8

重庆市政协委员,民建重庆市委法制委员会副主任、民建渝中区委副主委,重庆钜沃律师事务所合伙人齐飞反映,

土地出让合同中,土地受让者逾期付款违约责任的约定不属于双方当事人能自主协商的条款。根据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(以下简称“《土地收支管理通知》”)第七条规定,“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的,按日加收违约金额1‰的违约金。”因此,全国各地的《国有土地出让合同》均将受让方未按时足额支付国有土地出让金的违约责任统一规定为每日1‰。近两年来,贵州、云南等地检察机关提起了关于国有土地出让的公益诉讼,出现国有土地出让部门大量起诉受让方,导致受让方败诉的案件。造成这种现象的原因在于:

1、土地出让合同签订时缺乏有效协商,导致合同项下双方权利义务的不对等。土地作为极度稀缺资源,国土部门在土地出让和招拍挂过程中提供中标后双方签订的土地出让合同格式文本,该文本完全体现了国土部门的利益,对土地受让人的权利缺乏保护,给土地出让合同的履行埋下隐患。土地出让与开发又极为复杂,涉及到双方多项义务和公共利益,并非简单的将土地出让以后就只有受让方的义务了。实践中,由于国土管理不够规范和详尽,土地出让时双方对该土地缺乏足够了解,待受让之后,可能出现不确定因素导致土地无法利用,而开发商拒交出让金则需承担高额的违约金。比如,开发商地堪后发现文物,则该土地基本上就无法利用了。再比如,地方政府无法掌握的地上军事设施,如军缆,开发商根本无能为力,其迁建需要省级部门与中央军事委员会协商才能移动。

2. 土地出让合同履行过程中,国土部门与土地承租人权利义务不对等。国土部门作为负责国家土地资源开发、利用、管理的政府职能部门,在土地受让人获得土地后,也将对其开发、利用土地的全过程进行管理,并依职权对土地受让人的不规范行为采取行政手段予以纠正。而土地受让人作为普通的民事主体,在与政府部门合作过程中处于弱势地位,土地开发过程当中也有大量事项需依赖国土部门的支持与配合,加之政府有权对土地受让人采取行政手段予以规制,双方在履行土地出让合同过程中的权利义务严重失衡,土地受让人的合法权益无法得到有效保障。

3. 产生纠纷后,司法裁判结果导致双方权益严重失衡。国土部门与土地受让人因土地出让合同产生的纠纷诉至法院后,法院依法受理,并作为民事案件进行审理,但在裁判时却简单依据《土地收支管理通知》这一行政规范性文件就判处土地受让人承担日1‰的违约金,这超过人民银行同期贷款利率的6倍。因此,法院裁判的土地出让合同纠纷案件中,违约金动辄上亿,败诉的土地受让人基本失去了重新经营的希望,只能走上破产清算之路,国有资产保值增值的目的也并未实现。此外,通常开发商签署出让合同前,一般还会与当地政府或平台公司签订《勾地协议》《招商引资协议》等,政府方面义务通常体现在这些协议当中,单独就出让合同起诉,抛开《勾地协议》《招商引资协议》,开发商就处在非常不利的地位。

4. 违约金规定本身缺乏合理性,亟待调整。国务院《土地收支管理通知》施行至今已逾12年,各地国土部门均按该规定在土地出让合同中设置日1‰的违约金比例,但由于全国各地经济发展水平差异较大,二、三线城市的房价增长速度并不明显,简单地按同一标准征收土地受让人违约金,明显对二、三线城市的开发企业不公,也不利于当地房地产市场的健康发展。

为此,建议:

1. 根据各地经济发展水平制定土地出让合同违约金比例,不宜全国范围内统一。建议国务院将土地违约金比例规范性文件制定的权力下放至各省级人民政府,由其根据当地经济发展指标、消费水平等具体情况确定违约金比例。

2. 土地出让合同违约金比例调整以人民银行同期贷款利率为基础。鉴于土地出让合同本身有民事关系的属性,建议按平等民事主体之间相关法律规范进行约束,违约金比例设置为以人民银行同期贷款利率为基础,兼顾国土部门损失、房价涨跌等因素综合考量。

3. 在土地出让违约金比例问题上,司法机关不应以行政机关的规范性文件作为裁判的依据。虽然土地出让合同纠纷兼具行政合同与民事合同的双重特征,但在出让环节,其民事合同的属性更强,根据司法机关裁判的独立性原则,裁判机关应当依据法律法规、司法解释等进行裁判,根据当事人请求和相关法律规定自行上下调整,而不应当简单以行政机关出具的规范性文件作为裁判依据。


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