关于民主监督效率问题的技术思考

作者:易 超    来源:涪陵区    点击数:    更新时间: 2018-9-18

关于民主监督效率问题的技术思考

易 超

近年来,政协民主监督有效性明显提高,取得了前所未有的可喜成绩,得到了社会各界普遍好评。但投入与产出的比率仍然有待进一步提升,投入多产出少、产出多管用少、管用多采纳少、想尽职怕越位、想主动怕错位、想帮忙怕添乱等现象依然在有的地方客观存在。本文拟围绕“民主监督效率问题”这个中心,从自觉性、约束性、灵活性、实效性等四个维度,做一些技术性思考,以求抛砖引玉。

一、盘点思想提升自觉性

毛泽东谈民主监督。19457月,黄炎培与毛泽东谈到“历史周期律”时,毛泽东说:“我们已经找到了新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。”通常,民主被理解为人民当家做主,其实芸芸众生当家做主只是一个政治术语,并不是一个可操作的法律术语。在毛泽东看来,民主的真意有二:一是共产党要有雅量,善于听取不同意见,“打倒一切,把其他党派搞得光光的,只剩下共产党的办法,使同志们很少听到不同意见,弄得大家无所顾忌,这样做很不好”;二是民主党派要有胆量,敢于说真话、建真言,对共产党的执政行为进行监督,“主要监督共产党的是劳动人民和党员群众,但有了民主党派,对我们更有益,我们有意识保留民主党派,就是要听不同意见”。其实民主这个东西,除了问政于民、问需于民、广泛听取不同意见、主动接受各方面监督之外,它并不能给我们提供更多的价值和意义。听取意见就是接受监督,所以民主即监督、监督即民主,至少毛泽东是这样看的,而且是在国家兴亡的历史高度看待这个问题的。

邓小平谈民主监督。民主监督第一个重大意义就是避免执政党犯大错误,邓小平说,“一个党,一个国家,最怕鸦雀无声。在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。”第二个重大意义是调动积极性,“实行群众监督可以把群众的积极性调动起来,只有把群众的积极性充分调动起来,建设中国特色社会主义才会有更广泛的基础”。第三个重大意义是广集民智,“由于我们党的执政党地位,我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此,对于我们党来说,更加需要听取来自各个方面的批评和监督,以利于集思广益,取长补短,克服缺点,减少错误”。第四个重大意义是防止和惩治腐败,“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育又不改的,人民就有权进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分”。邓小平这些见解是很有分量的,为民主监督指明了路径和方向。

习近平谈民主监督。每一个公务人员都应当接受监督,每一个社会成员都有权进行监督,被监督者和监督者都具有普遍性。201495日,习近平在庆祝人大成立60周年会上指出,“要加强党纪监督、行政监察、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式的纪律监督。要拓宽人民监督权力的渠道,公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。习近平讲的民主监督,不但是普遍的监督,更是可操作的监督。

民主监督的文化渊源。中国社会具有5000年一脉相承的文化传统,这些文化传统成为我国民主监督的重要思想来源。一是纳谏观。兼听则明,偏听则暗;以铜为镜正衣冠,以人为镜知得失,以史为镜知兴替;三人行,必有我师焉;君子和而不同,小人同而不和。这些观点为民主监督提供了认识论文化渊源。二是治世观。天下非一人之天下,天下人之天下;天下为主君为客,民为邦本,本固邦宁,水能载舟,亦能覆舟;隆礼尊贤而王、重法爱民而霸。这些观点为政协民主监督提供了以民为本、德法兼治的文化渊源。三是大同观。大道之行,天下为公,选贤与能,讲信修睦,不独亲其亲,不独子其子,少有所长,壮有所用,老有所终,鳏寡孤独废疾者皆有所养。这些观点为民主监督提供了理想信念的文化渊源,中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信,从民族性意义上讲,无不导源于这样的理想信念。

民主监督的制度渊源。谏鼓谤木制度。尧舜时期设谏鼓谤木,击鼓以鸣冤,建言以刻木,这是中国最早的民主监督。共商国是制度。夏商周时期确立了共商国是的廷议制,乐师讽谏,诗人颂谏,史官事谏,言官理谏形成风气,朝廷议事成为惯例。三公九卿制。秦朝已经具备了现代国家的基本特征,三公九卿讨论政务,最后由皇帝决断;地方设郡县两级,县以下设乡、里,各级政府机构公堂议事均如朝廷议事,先是大家讨论,然后由主事者决断;汉承秦制,除个别名称有所调整外,依然是三公九卿讨论政务,最后由皇帝决断。三省六部制。隋唐开三省六部及科举制先河,之后至清代分权制衡日益完善,尽管机构设置千变万化,但职能机构互相监督、分权制衡的根本原则从未改变,西方三权分立及文官制度导源于我国分权制衡及科举制度,当代中国引进西方的所谓民主制度,一定意义上讲,其实是“出口转内销”,我国悠久的谏官制、选官制、监察制等,都富含民主监督的宝贵元素,对世界选举制、议会制、三权分立制等产生过重大影响。民主集中制。当代中国实行共产党领导下的“两会制”,其本质不过是民主集中制;如上,传统中国的制度实践,已经蕴含了丰富的民主集中及民主监督的基因,成为中国当代政治的制度渊源,为政协民主监督提供了丰富的历史借鉴。

二、完善立法提升约束性

建国初期,毛泽东针对“关门主义”倾向,提出民主党派“不但要继续存在,而且还要继续发展”。刘少奇针对普选中排斥民主党派的倾向,提出“要把资产阶级、民主党派、民主人士等一直引导到社会主义”。1956年,毛泽东在《论十大关系》中正式提出共产党和民主党派“两个万岁”思想。同年《巩固和扩大人民民主统一战线》一文正式确立“长期共存、互相监督”八字方针。1957年,邓小平《共产党要接受监督》一文,强调“长期共存、互相监督”对我们党有极大好处。中共十一届三中全会后,邓小平对各民主党派的性质作出了明确界定,强调“长期共存,互相监督”是一项长期不变的方针。1982年,胡耀邦在《开创统战工作新局面》中指出,“在新的历史时期中,我们一定要同党外朋友真正建立起肝胆相照、荣辱与共的关系”。中共十二大报告将“长期共存,互相监督”与“肝胆相照,荣辱与共”用引号隔开,并共同作为多党合作的基本方针。中共十三大报告将“十六字”方针表述为“长期共存、互相监督,肝胆相照、荣辱与共”,四句话的中间用逗号。1989年《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》将逗号改为顿号,即“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。由“八字方针”到“十六字方针”以及“十六字方针”的完善定型,标志着我国治理体系及治理能力不断走向现代化。

为政协立法已经时不我待。1949年,第一届全国政协通过的《政协组织法》第一条规定:政协是统一战线的组织,旨在经过各民主党派及人民团体的团结,去团结全国各民主阶级、各民族,共同努力,实行新民主主义......以建立及巩固独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国”。第七条规定:“人民政协在普选的全国人大召开以前,行使人大职权,在普选的全国人大召开以后,就有关国家建设事业的根本大计或重要措施,向全国人大或中央人民政府提出建议案”。这些最初的立法规定表明,我国的政协制度既是政治制度又是国家制度,此时的政协组织及其活动是有法律依据的。1954年,全国人大召开后,共同纲领被宪法取代,政协职权被人大职权取代,自此政协组织及其活动失去了法律依据。如今企业、群团、学校、医院、居委会、村委会等,任何组织都有其存在及活动的法律依据,唯有政协是个例外。政协组织及其活动除宪法序言中提到“是有广泛代表性的统一战线组织”之外,却找不出任何法律依据,以至“不说白不说、说了也白说”的现象在一定程度上普遍存在,严重制约了政协职能作用的充分发挥。

政协制度不仅仅是政治制度,也是具有广泛代表性的国家制度。政协的职能作用、组织规模、资源配置、人才占有、财政供给、在国家生活中的地位与人大的地位基本相同,故应当参照人大的规格,让政协组织及其活动入宪,为政协组织及其活动立法。人民政协实际上已经具备了国家机构的规模、结构和职能,政协制度与人大制度都是最根本的国家制度,应当让它们在宪法、组织法层面上相辅相成、相得益彰。因此,中共《加强政协工作的意见》中关于政协“是中国人民爱国统一战线的组织”,是“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”,是“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”等表述应当写进《宪法》条文;被废止的《政协组织法》应当重新修订恢复其效力,《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《提案工作条例》等规范性文件应当纳入政协组织法中去考量。

十八大政治报告将票决民主、协商民主、直接民主一并纳入人民民主的框架之下,标志着从孙中山起经过长达100年的探索和实践,最终在中共统一战线理论下,我国的民主制度趋于成熟,形成了具有中国特色的民主模式:民主集中制×票决民主×协商民主×直接民主=人民民主。之所以是“相乘”而不是“相加”,原因在于它们是一个有机联系的整体(系统),任一部分都不得为零,否则结果就会为零。也就是说,票决民主与协商民主,直接民主与间接民主,必须四位一体互为条件,谁也不可偏废,而且在民主集中制的统领下,票决民主中有协商民主,协商民主中也有票决民主,基层的直接民主更是票决民主与协商民主的统一,它们同时受系统的整体性、自洽性、目的性调整。

现行《宪法》第一条称:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”可考虑改为“中华人民共和国是中国共产党领导的,以多党合作、政治协商为基础的民主国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度,禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。社会主义制度指共产党领导下的中国人民政治协商会议制度、人民代表大会制度,以及根据中国特色社会主义理论建立的其他政治、经济、文化等制度。”既然是“民主国家”,就不宜使用“专政”这样的概念。“工人阶级领导”“工农联盟为基础”,在序言中提一提可以,在条文中要更多地考虑操作性。

现行《宪法》第二条称:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”可考虑改为“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使任免权的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,人民行使参政权的机关是全国政治协商会议和地方各级政治协商会议。”将“任免权”与“参政权”分属人大政协,可以为组织法提供宪法依据,确保权力落地。

重新修订《政协组织法》。1949年生效,1954年废除的《政协组织法》应当考虑在修宪基础上予以重新修订,将政协委员及其机构的产生、职能、运行等技术措施进行规范,把以往行之有效的规范性文件上升为法律,就民主监督而言,建议考虑以下方面。

由事后监督向事前、事中监督拓展。现行规定是“民主监督的主要内容包括:国家宪法与法律、法规的实施情况,中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况,国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况,国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况,参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况”。这里列明的监督内容,都是事后监督,事前、事中监督明显缺位。目前在实践中,党政机关作出重大决策前都会广泛听取政协组成单位及政协委员意见,本质上就是事前监督,但在政协制度中尚无明确规定,政协制度应当予以明确规定。事中监督在实践中已经广泛存在,包括提案监督、社情民意监督,但应当规范化、制度化、常态化。

由抽象监督向具体监督拓展。中共《关于加强政协工作的意见》、全国政协《章程》等,均载明对国家机关及其工作人员履职情况进行监督,且形式包括委员举报、委员提案、委员视察等,意味着人民政协既可以对宏观问题进行抽象监督,也可以对微观问题进行具体监督。现行《提案工作条例》却规定,对指名举报的提案不予立案,还规定进入诉讼及仲裁程序的不予立案。诉讼中不予立案可以理解,但两审终审后的冤假错案也被排斥在提案监督之外就明显不科学了。政治协商主要是建设性的,民主监督主要是批评性的;政治协商主要是全局性的,民主监督主要是具体性的;两者同样重要,同样不可偏废。《提案工作条例》使具体监督很难在制度层面找到着力点,导致具体监督在提案工作中成为无法兑现的空头支票,故应当让民主监督向具体监督方向拓展。

废除立案制确立备案制。目前对政协民主监督必须作出回应的仅限于政协提案,而提案是必须经提案委审查立案后方可产生监督效力。这种立案制应当予以废除,经政协备案即可启动民主监督程序,被监督机关必须予以回应。要么说服监督者,要么接受监督者意见,正确的、可行的监督意见,党政机关、司法机关、人大机关必须予以采纳。

民主监督贯穿于依法治国全过程。一是执政监督,对执政党重大决策进行事前、事中、事后监督。二是立法监督,法律法规草案、规范性文件草案应当听取政协组织及其委员的意见。三是行政监督,对行政机关不作为、乱作为有权进行质询和批评。四是司法监督,对司法不公、司法腐败、法院不作为等现象有权进行质询和批评。五是组织人事监督,对任人唯亲、打击报复、潜规则、跑官要官等现象有权进行质询和批评。

三、丰富形式提升灵活性

全国政协规定,“民主监督的主要形式有:政协全体会议、常务委员会议或主席会议向中共中央、国务院提出建议案,各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察,委员提案,委员举报或以其他形式提出批评和建议;参加中共中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动”。据此,民主监督可考虑明确规定按以下十种方式进行监督。

一是提案监督。可以指名道姓,对审结的仲裁案、诉讼案允许以提案形式进行事后监督,对举报渎职、腐败、侵权、行政违法等未进入诉讼程序的信访案件允许以提案形式进行事前、事中监督。

二是视察监督。目前视察活动基本上流于参观性质,不好的方面基本上不安排视察。作为民主监督的视察活动,应当坚持问题导向,有备而去,有果而还,务求实效。

三是调研监督。目前调研活动在很大程度上流于应景,相当于做命题作文,党委政府出题,政协围绕题目进行可行性、操作性调研,否定题目的逆向调研基本没有。作为民主监督的调研活动,应当针对某一突出问题,可以是全局性的,也可以是局部性的,还可以是个别性的,摸清情况、分析原因、提出意见和建议。该批评就要批评,该纠正就要建议纠正,该处分人的就要建议处分人。调研“动真格”不能没有声音。

四是协商监督。通过专题协商会议的形式进行监督。作为民主监督的一种形式,应当包括听取情况介绍、与会者发言、受监督单位对各种意见作出回应、会议主持单位进行归纳总结并跟踪协商结果的落实。

五是民主评议。政协通过每年选取一个或多个部门对其23年间贯彻落实党委政府相关政策、依法履职、队伍建设、工作作风、建议提案办理、清正廉洁等情况深入开展调研,形成调研报告,并对被民主评议部门的自查整改、调研报告建议落实等情况进行评议。为了加强民主评议效果,第二年再对前一年被评议部门进行回访视察,对反弹非常严重的部门可再次开展评议监督。

六是信函监督。对某种情况调查研究后,通过信函形式提请有关单位关注,陈述情况、分析情况、表明态度、建议纠正。目前的社情民意可归类为信函监督,遗憾的是,目前受政协制度设计的自我限制,受文单位可以置之不理,在顶层设计完善后,这种情况将不复存在。

七是委派监督。政协通过向相关部门派驻委员小组的方式进行监督。委派监督可以对部门履职情况进行全程监督,可通过直接提意见或由政协调研报告、社情民意等方式行使监督权。   

八是约见监督。赋予政协组织、组成单位、政协委员约见权,党政机关、司法机关、任免机关应当派员接受约见。当面了解情况,分析讨论得失,提出意见和建议。目前这项制度还未正式建立起来,应当予以制度化、规范化、常态化。

九是质询监督。就具体问题向党政机关、司法机关、任免机关提出书面质询,由接受质询的单位予以书面回复。目前政协组织、组成单位、政协委员均无法定质询权,应当赋予政协组织、组成单位、政协委员法定的质询权。从宪法上讲,每个公民都对国家机关享有质询权,人民政协作为民主监督的主力军,怎么可以限制其不得过问具体事务呢?

十是听证监督。监督方与被监督方不能达成共识,必要时可采用听证形式进行监督,邀请媒体全程报道。应当赋予政协组织、组成单位、政协委员启动听证程序的权利,听证不过是充分说理,国家机关不能让政协委员口服心服,自然很难让普通群众口服心服。   

四、锁定重点提升实效性

关于全面建成小康的监督内容。一是监督各项经济指标的落实,比如2020年经济总量在2010年基础上翻一番、人民生活普遍提高等。二是监督一切工作必须有利于中华民族伟大复兴中国梦的实现,小康社会仅仅是实现中国梦的关键一步,全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党都必须立足于建设富强民主文明和谐的现代化国家。不能游离于中国梦空谈、奢谈、乱谈深化改革、依法治国、从严治党。

关于全面深化改革的监督内容。一是监督举什么旗、走什么路,把道路自信、理论自信、制度自信落到实处,不能在实际工作中把“经念歪了”。二是监督各方面改革目标的落实,不能“光说不练”。三是监督新常态的培育、巩固、发展,推动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设协调发展。四是监督切实转变发展方式,由要素驱动转为创新驱动。五是监督实体经济与虚拟经济的健康运行,防止系统性金融风险等等。

关于全面依法治国的监督内容。一是监督科学立法须以长治久安为着力点,比如关于注册资本由实缴制转为认缴制的立法行为就不利于社会长治久安。二是监督严格执法须以从严治吏为着力点,国家机关的公信力取决于国家工作人员的言行事迹,只有从严治吏才可能远离塔西佗陷阱。三是监督公正司法须以提高息诉服判率为着力点,赢得堂堂正正、输得口服心服才是司法公正的真正标志,目前各级法院都不公布上诉率、申诉率、涉诉信访率,应当监督法院不断提升息诉服判率。四是监督全民守法须以国家工作人员率先垂范为着力点,国家工作人员带头规避法律、游戏法律、钻法律的空子,甚至以法律的名义胡作非为,则全民守法无望。

关于全面从严治党的监督内容。一是监督依法执政,把党的领导、人民当家作主、依法治国统一起来。二是监督党员干部模范先锋带头作用的发挥,凡是希望别人做到的,党员干部必须首先做到。三是监督党内法规全面落地,对违反党纪国法的党员干部提出批评意见,构成犯罪的呼吁司法机关依法查处。

201336 日,陈昌智主席在接受记者采访时说:“我们民主监督还应该完善、应该发展,怎么办?刚才记者朋友讲的总书记的话就是一个方向。第一,中共的领导,各级党委的领导要有雅量,要容得下不同意见,要听得进批评的声音,有则改之,无则加勉。第二,民主党派要有胆量,要敢于讲真话、讲真言,不要怕得罪人。当然,我们这种批评和建议还是应该实事求是,要有根据,不能道听途说,不能信口开河,这对我们要求也是很高的。第三,应该加强机制和制度建设,首先是要扩大党派同志的知情权。中央做得很好,每一次重大事件都会向党派通报,但是部委应该加强通报他们的问题和工作情况,接受批评和建议,我觉得这一点还不够。另外还需要建立反馈机制,党外的同志提出了批评,提出了建议,你们觉得怎么样呢?是不是说到点子上了呢,哪些可以改,需要马上改的呢?要有反馈,不然我们光是提,提了以后也不知道有什么结果,到后面就没劲儿了。再有,还要加强一些制度的建设、机制的建设,保证民主监督程序的进行”。这些意见都很中肯,其核心观点就是提升民主监督的有效性,其主要途径是提高认识、完善制度、拓宽领域、丰富和规范监督手段。

(作者简介:易超,民建重庆市委理论研究委员会副主任,重庆市现代经济科学研究院院长,重庆市人大常委会立法咨询专家,和谐哲学创始人。)


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