试论人民政协个案监督

作者:易 超    来源:涪陵区    点击数:    更新时间: 2018-9-18

试论人民政协个案监督

易 超

摘要:人民政协个案监督,指政协委员及政协组织,就国家机关及其工作人员的具体履职行为进行的民主监督。官民互信建设呼唤政协个案监督,全面从严治党呼唤政协个案监督。人民政协依托委员的界别性、代表性、广泛性,在对具体履职行为的个案监督中,将日益发挥着不可替代的独特作用。政协个案监督具有法律制度可能、政治制度可能、工作制度可能,将指名举报等批评意见纳入提案监督范围是新时代对提案工作的新要求,是加强和改进民主监督工作的有效途径,着力调整完善提案工作条例是政协界别设置及委员代表性的本质要求,是各级政协委员及政协组织应当主动作为的政治担当。

关键词:人民政协个案监督 具体履职行为

 

中共十八大以来,习近平着眼完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,从建设政治文明高度,对加强和改进人民政协民主监督工作提出了新要求。中共中央出台了《加强协商民主建设的意见》及《统一战线工作条例(试行)》,中共中央办公厅出台了《加强人民政协协商民主建设的实施意见》及《加强和改进人民政协民主监督工作的意见》。“三个意见”“一个条例”对人民政协的性质、作用及民主监督进行了系统阐释与全面部署,是中国特色社会主义新时代加强和改进政协工作的纲领性文件,其中《民主监督意见》指出,“进一步发挥人民政协民主监督的独特优势和重要作用,对于推进党和政府科学决策、民主决策、依法决策,推动党和国家大政方针、重大改革举措和重要决策部署贯彻落实,促进国家机关及其工作人员转变作风、改进工作、反腐倡廉,推动解决人民群众关心的实际问题,加强中国共产党同各民主党派、各人民团体、各族各界人士的团结合作具有重要意义”。据此,本文拟就人民政协个案监督论题抛砖引玉,为人民政协民主监督更加有效地“解决人民群众关心的实际问题”鸣锣开道。

一、新时代呼唤人民政协个案监督

人民政协个案监督,指政协委员及政协组织,就国家机关及其工作人员的具体履职行为进行的民主监督。所谓具体履职行为,指针对具体的人和事实施的履职行为,它是相对于普遍有效的规范性文件、政策措施等抽象履职行为而言的。政协个案监督不同于党内监督,它是政协委员及政协组织依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督;政协个案监督也不同于行政监督、司法监督及人大监督,它是非权力性监督;政协个案监督与自发的群众监督、舆论监督也不同,它是以统一战线为平台的有组织的政治性监督。

官民互信建设呼唤政协个案监督。改革开放以来,我国仅用几十年时间走完了发达国家曾经花了几百年才走完的路,如今正走向世界舞台中央,比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴,但同时也面临前所未有的诸多挑战。新时代的社会主要矛盾是人民群众日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分之间的矛盾,这种矛盾最突出的表现之一是人民群众对政务环境、商务环境、司法环境的美好期待与现实境遇的不平衡。生活越好感觉越糟,仇富心态、仇官心态、仇法心态正在无声蔓延,以至于明理析法、定纷止争的圣地,也是风声鹤唳、草木皆兵,人民进人民法院需要人人进行严格安检。司法机关以维护公平、伸张正义为己任,理论上不会有仇家找上门来,进门过安检,是缺乏公平自信、正义自信、能力自信、民心自信的表现,是自我矮化、自我丑化、自我妖化的表现。我们至少在总体上并不缺少这四种自信,个别地方、个别时间、偶尔出现一回当事人报复法官的情况是古今中外都在所难免的,我们没有必要将这种万万分之一的偶然性,当成百分之百的必然性对待,别人真要拼命,也不是区区安检就能抵挡的。窥一斑以见全豹,人民法院进行安检,折射出官民互信正面临前所未有的严峻挑战,引导公民有序参与、拓宽诉求表达及权利救济正常渠道、充分发挥政协独特优势、加大政协对具体履职行为的个案监督力度时不我待。政协个案监督是维护公平正义、排解不满情绪、防止矛盾激化、重建官民互信的有效途径。

全面从严治党呼唤政协个案监督。《统战条例》第十四条指出:“中国共产党处于领导和执政地位,更需要自觉接受民主党派的监督。”全面小康离不开党员干部造福天下的责任担当,全面深化改革离不开党员干部统揽全局协调各方的勇气和智慧,全面依法治国离不开党员干部身体力行的模范先锋带头作用。立法无好人不可能有良法,有良法无好人执法不可能有善治。所以,纠正各种需求与供给不平衡的根本途径是管好监察法意义上的公职人员,全面从严治党是解决一切问题的关键。在传统中国,“圣贤为王的人治思维、礼乐教化的德治思维、以法为教的法治思维,同等重要,同样不可偏废”[1]。圣贤为王的人治思维,可以为天地立心、为生民立命,是德治思维和法治思维的价值源泉。中共十八大以来,要求党员干部“严以修身、严以用权、严以律己”“谋事要实、创业要实、做人要实”,严厉打击包括假公济私、阳奉阴违、不作为及乱作为在内的一切腐败行为,正是对圣贤治世的创造性转化、创新性发展。没有风清气正的政治环境,没有公职人员模范先锋带头作用,生活越好感觉越糟的局面就不可能根本扭转,人民群众对美好生活的期待就不可能真正实现,“塔西佗陷阱”[2]的达摩克里斯之剑就会永远悬在我们头顶上。政协个案监督有利于切实推进全面从严治党,有利于切实加强党风廉政建设。

在机遇与挑战并存的新时代,政协组织如何更加有效地履行民主监督职能被一再提上议事日程,但就具体履职行为的个案监督而言,至今未能根本扭转“不说白不说、说了也白说”的尴尬,究其主要原因,无不与提案监督的自我束缚相关。对指名举报的批评意见不能作为政协提案立案,相当于把具体履职行为的个案监督完全排斥在提案监督之外,大凡具体履职行为的个案监督,本质上都是指名道姓的举报。提案需要大处着眼,但同样需要小处入手。面对美好需求与现实境遇不平衡的新情况,切实加强对公职人员具体履职行为的个案监督,使他们不犯错误或少犯错误,即使犯了错误也能及时纠正错误,这是新时代赋予人民政协的光荣使命。执政党的纪律监督、监察委的行政监督、检察院的法律监督、人大的权力监督等等,都是对公职人员具体履职行为的个案监督。人民政协依托委员的界别性、代表性、广泛性,具有接地气、可跟进、地位超脱、发现问题及时、纠偏意见中肯等独特优势,在对具体履职行为的个案监督中,将日益发挥着不可替代的独特作用。

二、政协个案监督的制度可能

政协个案监督的法律制度可能。首先是监督主体适格。《宪法》规定:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织...中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”政协制度是我国基本政治制度,是中国共产党领导的多党合作及政治协商的重要政治形式和组织形式,是国家治理体系的重要组成部分。因此,政协组织具有宪法赋予的政治联盟主体地位,事关国计民生的任何问题,无论宏观、中观、微观,政协委员及政协组织都是适格的监督主体。其次是监督客体适格。《宪法》第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利...有关国家机关必须查清事实,负责处理,任何人不得压制和打击报复。”政协组织的主体是具有公民权的政协委员,宪法赋予公民的权利义务,不因参加政协组织而被淡化和弱化,相反应当在政治协商、民主监督、参政议政的政协职能中得以加强,从而更加有效地行使公民权利、履行公民义务。所以,政协委员及政协组织对国家机关及其工作人员具体履职行为进行民主监督是天经地义的,没有法律上的任何障碍。

政协个案监督的政治制度可能。中共中央《加强人民政协工作的意见》指出:“人民政协民主监督的主要内容是:国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作,参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。”政协民主监督是体制内的政治监督,包括对国家机关及其工作人员的工作情况进行监督,显然不排斥个案监督。中共中央《协商民主意见》强调,“更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商...通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见和建议,积极履行民主监督职能”。专题协商、对口协商、视察、提案等,都是对具体履职行为的个案监督。修改后的《政协章程》第二十七条规定:参加政协的单位和个人,“有通过本会会议和组织,充分发表各种意见、参加讨论国家大政方针和地方重大事务的权利,对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评的权利,以及对违纪违法行为检举揭发的权利,参加有关部门组织的调查和检查活动。”这就更加明确地把具体履职行为的个案监督纳入了政协民主监督的框架之中。所以,就政治制度的可能性而言,政协个案监督也是可能的、而且是必须的,并无任何政治制度方面的障碍。

政协个案监督的工作制度可能。长期以来,个案监督的最大困惑是《提案工作条例》中关于指名道姓的举报不予立案的规定。于是“不说白不说、说了也白说”的尴尬时有发生,遂造成“说与不说”的诸多困惑。该条例仅仅是工作制度,工作制度调整工作程序,可以对监督力度产生一定影响,但并不规定哪些事情该做、哪些事情不该做。该条例并未将个案监督排斥在政协民主监督之外,只是在政协提案工作的立案程序上规定了对指名道姓的举报不予立案而已,且同时明确规定了“视不同情况以委员来信或反映社情民意信息等方式转送有关部门研究处理或参考”的工作程序,故个案监督在工作制度上的进口和出口都是畅通的。虽然提案是必须回复的,社情民意是可以不回复的,但回复与不回复仅仅是监督力度问题,不涉及监督与不监督的问题。因此就工作制度而言,政协个案监督也是可能的,并不存在工作制度上的障碍。但是,指名道姓的举报不能作为政协提案立案,严重制约了人民政协个案监督力度,这是必须进行调整和完善的。

三、指名道姓的举报应当作为政协提案立案

政协提案应当包括指名道姓的举报。何为举报?对不作为、乱作为提出批评、建议纠正就是举报。如何加强个案监督力度问题,集中表现为指名道姓的举报是否可以作为政协提案予以立案的问题。习近平在庆祝人民政协成立65周年大会上强调,“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问题的。”《加强政协工作的意见》规定,政协民主监督的形式包括五种:一是政协会议向党委和政府提出的建议案,二是专委会提出的建议及调研报告,三是委员通过视察、提案、举报、会议发言、反映社情民意等形式提出的批评和建议,四是参加党政部门组织的调查和检查活动,五是政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。这五种监督形式无一不适合于对具体履职行为的个案监督,尤其后三种监督形式更是为个案监督量身定做的,其中就包含了以提案形式提出批评和建议的民主监督形式。《统战条例》第十四条规定了十种民主监督形式,包括“对党委领导班子及其成员提出意见和建议”“对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议”等等,所有这些都涉及具体履职行为的个案监督,其中同样规定了“以提案等形式提出批评和建议”。所以提案监督应当包括个案监督,对指名道姓的举报等批评意见不予立案是不符合中共中央文件精神的,政协组织自缚手足的某些规定应当进行修订。

提案监督是个案监督的主要形式。提案工作是政协组织发声音、出成果、事关政协职能作用发挥的全局性工作。无论个人提案、集体提案都具有界别性、代表性,是承办单位必须予以书面回复的监督形式,是最具说理性、协商性的民主监督形式。我们一方面敦促委员收集和反映所在界别出现的各种问题,另一方面又在提案工作导向上希望委员远离不作为、乱作为等应当进行指名举报的问题,这样的程序规定不利于政协民主监督职能的充分发挥及委员参政议政热情的长期保持。《民主监督意见》强调,“坚持问题导向,深入调查研究,实事求是反映情况,认真负责开展批评,务实提出建议,确保监督聚焦关键内容和环节”。个别性是普遍性的源头活水,没有个别性就谈不上普遍性,任何普遍性最终都必然落脚到个别性。离开对国家机关及其工作人员具体履职行为的个案监督,就很难将民主监督贯彻到底,那是不接地气很难收实效的抽象监督,它不是说真话、办实事、建诤言的应有之义。既然所有民主监督形式都适用于个案监督,特别是中共中央明确规定了可以通过提案形式对具体的人和事提出批评和建议,我们就没有理由对指名道姓的举报等批评意见不予立案。

着力调整完善提案工作条例。现行《提案工作条例》规定,指名举报的批评意见只能“转送”相关部门,这使个案监督力度基本等同于普通群众的人民来信,致使“说了也白说”的现象较为普遍。针对已经进入诉讼程序、行政复议程序、仲裁程序尚未结案的人和事提出举报的批评意见不予立案是对的,但针对已经结案的、司法或准司法领域客观存在的冤假错案而提出的事后监督意见是应当立案的。对此,现行《提案工作条例》未作规定,实践中大凡涉法涉诉问题一般都不立案。同样,就“执纪执法机关正在审查的违纪违法问题”不予立案是对的,但审查完毕之后,审查结论不公,纠偏力度不够,属于事后监督举报的批评意见也是应当立案的。对此,现行《提案工作条例》未作规定,实践中大凡涉纪涉法问题一般也不立案。《民主监督意见》强调:“政协应组织政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会,通过提案提出意见、批评、建议,开展监督。政协重点提案中应有民主监督性提案,由党委办公厅()、政府办公厅(室)、政协办公厅()共同交有关部门办理,党政及政协负责同志应加强督办”“政协要围绕法律法规实施和党委政府重要工作落实确定专项监督议题,由政协办公厅(室)和专门委员会组织力量,开展监督性专题调研,抓住重点问题,深入一线明察暗访,摸准情况,分析原因,提出改进意见建议,必要时应持续跟踪监督”。这里的提案监督、专项监督,都是针对具体履职行为的个案监督,故现行《提案工作条例》的修改完善已经势在必行。20141231日习近平在全国政协新年茶话会上强调,“人民政协要深入进行调研视察、协商议政,积极开展民主监督,讲真话、进诤言,出实招、谋良策”。随着宪法修正案生效,政协章程已经进行了修改,关于提案工作的某些程序性规定也应当配套进行相应调整。调整的重点之一,就是给政协提案监督松绑,让政协提案监督接地气,既对大政方针坐而论道,又为具体的人和事鼓与呼。这才符合“谋事要实、做人要实”的根本要求,才是政协组织界别设置、委员代表性规定的意义所在,才是各级政协委员及政协组织应当具备的政治担当。我国经济社会已由高速度发展阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济社会结构、转换发展动力的攻关期,各种社会矛盾逐渐浮出水面,跨越“中等收入陷阱”[3]及“塔西佗陷阱”是必须面对的迫切问题,强化人民政协对具体履职行为的个案监督具有正本清源的理论意义及实践意义。

 

注释

[1]易超.中国魂三维形态集约研究-中华文明精神动力体系溯源[j].重庆:长江师范学院学报.2017年第5

[2]李海青.陷阱一词须慎用[j].北京:人民日报.2017-12-17-5

[3]李杰.何平.张锐.中等收入陷阱述评[j].北京:改革论坛网.2012-05-13

 

(易超,民建重庆市委理论研究委员会副主任,重庆市现代经济科学研究院院长,重庆市人大常委会立法咨询专家)

 


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