加强和改进人民政协民主监督工作的若干思考

作者:王济光    来源:宣传处    点击数:    更新时间: 2018-12-18

加强和改进人民政协民主监督工作的若干思考

王济光

 

    [摘要]加强和改进人民政协民主监督工作,必须在思想上科学理解人民政协民主监督的基本属性,在理论上正确把握人民政协民主监督的本质特征,在实践上切实重视人民政协民主监督工作面临的现实问题,在探索上进一步明确加强和改进人民政协监督工作的重点任务。各级党委要更加重视、各级政府及其相关部门要更加积极支持人民政协开展民主监督工作,人民政协自身要进一步强化民主监督工作机制,探索形成各有侧重、方式互补的人民政协民主监督体系。

    [关键词]人民政协  民主监督  协商民主 

 

党的十八大以来,习近平总书记非常重视加强和改进人民政协民主监督工作,特别指出“要加强人民政协民主监督,完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”[1]按照中共中央总体部署,各级人民政协在履行民主监督职能方面进行了广泛而积极的探索,取得了一系列重要成果,为推动协商民主广泛、多层、制度化发展,提供了有益经验,奠定了坚实基础。

进入中国特色社会主义新时代,中共十九大报告明确要求,“加强人民政协民主监督,重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。”[2]从而为加强和改进人民政协民主监督工作指明了前进方向。学习习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想,必须在思想上理解人民政协民主监督的基本属性,在理论上把握人民政协民主监督的本质特征,在实践上重视人民政协民主监督工作面临的现实问题,在探索上进一步明确加强和改进人民政协监督工作的重点任务。

一、科学理解人民政协民主监督的基本属性

无论是在政治理论上还是在政治实践中,人民政协民主监督具有一系列独特的基本属性。

(一)主体多元性。人民政协民主监督的参与主体具有明显的主体多元性。“在人民政协开展民主监督工作,源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论和实践”[3],其监督主体是作为人民政协参加单位的民主党派、无党派人士、人民团体,是能够代表各个界别利益、观点和声音的政协委员,他们以人民政协为监督平台、由人民政协直接组织参加各种监督活动。这种政协委员主体的多元性特征,主要根源于当代社会分层化所形成的社会利益多元化、价值观念多元化以及其社会组织多元化。正是因为社会公共事务在利益上会牵涉政协委员的界别群众,因而政协民主监督能够通过组织政协委员参加民主监督活动而调节、吸引具有利益相关性的社会群体的广泛重视。

(二)程序公正性。人民政协民主监督工作程序包括确定监督议题、组织监督活动、报送监督意见和办理监督意见四个环节[4]。因而,政协民主监督程序具有对于主体和主题的包容性、政治功能的公平性、利益及价值导向的正义性等属性。政协民主监督程序不存在对进入政协组织的任何社会利益主体或价值主体有任何体制性排斥,从而有助于以体制化的理性活动消融社会群体矛盾积累沉淀和行为激进倾向,进而促进社会合谐。政协民主监督内容既包括国家宪法法律和法规实施情况,也包括党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况,以及国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况,财政预算执行情况,更为重要的是也要监督涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况和国家机关及其工作人员遵纪守法、加强作风建设、密切联系群众、开展反腐倡廉等情况,等等[5],因此,政协民主监督的多元化内容可以在理性对话的基础上获得共识和共融。同时,我国人民政协民主监督行为还具有一定程度的可修正性。为实现政协民主监督主体和主题的包容性,“对中国共产党而言,要容得下尖锐批评,做到有则改之、无则加勉;对党外人士而言,要敢于讲真话,敢于讲逆耳之言,真实反映群众心声,做到知无不言、言无不尽。”[6]显然,政协民主监督可以为执政党提供创造性建议,避免出现重大决策失误。

(三)过程连续性。就基本立意而言,政协民主监督更多的是将协商民主视为一个连续不断的过程,从而具有信息传输的真实系统性特征。由于民主监督在人民政协的体制框架内已经成为一个权威系统与外部环境相互作用、不可间断的政治信息交流与回应过程,因而,政协民主监督既可以保证政治信息的真实合理,又可以使政治信息的传输连续运行,最终会促进人民政协系统与环境的良性互动,进而保持整个社会的动态平衡。有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。[7] 正是基于协商民主的这种过程性和连续性,人民政协民主监督才能够依靠协商制度来不断化解公共冲突,使以人民为中心的思想原则得到真正贯彻,确保人民政协协商民主不会沦变为形式上的、断点式的民主,而是具有实质内容和实际效果的民主形态。

(四)决策合法性。在政治学理论框架中,合法性所强调的是公共权威产生过程的合法性和公众对公共权威的普遍认同[8]。人民政协民主监督中的机制与程序内含着程序正义,可以保证监督过程的政治合法性。通常,通过协商而形成的公共权威往往具有更高的政治合法性,政协民主监督作为一种寓于协商之中的政治监督,其公共权威的基础正是由于政协委员的广泛参与形成多数共识的结果。无论是党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况,还是涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况,政协民主监督所要面对的是“公意”的体现,无论是监督议题的产生还是监督活动的执行都无疑更为依赖协商。作为集体理性反思和交融的结果,政协民主监督的“公共权威”本身是多方理性交融的结果,因而监督的最终成果不仅必然是科学的,而且也会由于作为监督主体的政协委员来源于广泛的界别而受到全社会认同,形成内在的包容性和正义性。

(五)政治创新性。人民政协民主监督的政治创新性,在于其作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,在于其坚持中国特色社会主义政治发展道路的创新探索。其一,政协民主监督创新性的动力来源,基于人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门机构的性质定位。各级人民政协日常职能工作所要处理的协商事务,通常都是经济和社会发展中的重点、难点和焦点性问题,从而必然会赋予其监督主题的新颖性以及藉协商合作寻求解决方式的创新性。其二,政协民主监督的本质就是创新。政协协商民主的规范指向,实际上属于公共事务的利益博弈,政协民主监督的主体与客体具有不同的理性边界,需要通过理性协商、信息沟通、参与决策以及全程监督来追求理性和利益的交融和创造。所以,如同任何形式协商“民主参与的关键是创造,而不是发现和聚合公共利益”[9],政协民主监督也要通过既定的程序和机制形成新的共识性处理方式。其三,政协民主监督是一个开放的创新系统。随着政协民主监督日益成为社会理性和制度惯性,经济社会发展、新的利益集团以及价值观念嬗变,都会使政协协商民主所营造的社会共识在保持相对稳定性的同时,也呈现出长期变动性特征,其典型表现就是通过政协民主监督促成相应的政策微调和创新。

二、正确把握人民政协民主监督的本质特征

作为一种具有丰富内涵的监督形式,“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中,依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”[10]显然,人民政协民主监督既是我国社会主义监督体系的重要组成部分,也是社会主义协商民主的重要实现形式。

人民政协民主监督在本质上属于政治监督,它既不同于人大的立法监督、政府的行政监督,也不同于司法机关的法律监督。政协民主监督作用的发挥,既要以其各参加单位的组织群体为监督主体,又要以界别政协委员以及司法、检察和各类行政特约监督员为身份性平台,从而才能确保通过提出意见和建议的形式实施监督行为。因此,政协民主监督的本质特征在于:

(一)政协民主监督是一种非权力性监督。在我国政治制度中,人民政协不是权力机关,政协委员以及各种特约监督员身份只是提供发挥监督作用的政治平台。因此,政协民主监督的主要手段不是依靠权力,而是依靠所提意见建议的正确性和准确度,由此体现人民政协在国家治理体系中的话语权和影响力。在某种意义上,非权力性是政协民主监督最为基本的特征。

(二)政协民主监督是一种治理性监督。人民政协履行民主监督职能,需要以政协委员作为监督主体,后者的社会角色则来自于所联系的界别以及各行各业,由此所形成的利益主体、价值观念、行为模式、心理定位、行为方式等均具有多元化特征,从而在参与政协民主监督过程中,可以通过体现国家治理的公平性和公正性来提高国家治理现代化的水平。因此,政协民主监督不可能是某一个参加单位、机关或委员个人为主体而实施的监督,而是包括各民主党派、无党派人士、人民团体在内的行为共时性监督,因而可以看作是作为一种制度体系功能的治理性监督。

(三)政协民主监督是一种寓于协商之中的监督。作为政治监督,政协民主监督需要借助组织化平台、体制性方式和制度化手段来加以推进,主要通过协商说理、沟通对话的方式来实现,由此决定它必然只能是一种柔性监督,其目的是反映群众呼声,通过帮助党和政府解决矛盾和问题来改进工作,维护改革发展稳定大局。在监督过程中,监督者与被监督者都是平等的协商双方,在政治方向和根本利益上基本一致,并且,由于在监督系统评价体系中政协民主监督具有明晰的信息反馈机制和行为改进机制,因而是一种要素完备、功能确定的“协商-监督”闭合回路系统。

(四)政协民主监督是与其他政治监督形式相互结合的监督。其一,人民政协各组成单位反映和代表着各自所联系群众的具体利益和诉求,通过依托政协这个协商民主平台提出批评性意见和建议,对党委和政府进行监督。其二,政协委员借助各类特约监督员的身份,把本界别所代表的群体利益诉求向党委和政府进行有序反映,从而化解各类社会矛盾,这种来自于合法性平台的监督行为,有利于推进执政党决策的科学化、民主化,收到“旁观者清”的效果,形成政协民主监督与社会舆论监督的有机结合。

(五)政协民主监督是一种建设性的理性监督。在多党合作和政治协商制度的正向激励作用下,人民政协各参加单位具有极高的参政热情,是活跃当代中国政治生活氛围的重要因素,各界别政协委员以高度的政治责任感,在政协平台上运用调研、视察、议案、提案、反映社情民意信息等形式,提出的意见建议富于公正理性和建设性,体现政协民主监督的突出特点。

三、切实重视人民政协民主监督工作面临的现实问题

进入中国特色社会主义新时代,人民政协协商民主日益成为人民内部努力形成共识的重要民主形式。但是,受外部环境缺陷、自身建设不足、体制机制约束以及政治文明建设进程和历史文化等因素影响,人民政协的民主监督职能在政协履职实践中仍然处于相对短板状态,尚难以适应中国特色社会主义新时代对人民政协的要求。总体而言,制约人民政协民主监督作用有效发挥的现实问题有以下几个方面:

(一)法理依据有待丰厚。我国多党合作和政治协商制度的政治实践经历了新民主主义时期的政治理念互信、社会主义建设时期的政党体制形成和改革开放时期的民主政治文明推进三个历史时期。虽然在不同的历史时期,人民政协民主监督的内容不尽相同,但是,就中国各民主党派与中国共产党之间在人民政协平台上的政治互动关系而言,政协民主监督的内在根源大体上出自于党际合作的共生性需要,因而政协民主监督的方式和内容必然会更多地表现为一种政治博弈。改革开放之后,尤其是在中共十八大之后,出于建立最广泛的爱国统一战线的现实需要,执政党对人民政协的统战地位和作用有了全新认识,对政协民主监督的性质定位和推进举措不断规范。在日益宽松和包容的民主政治氛围中,人民政协发挥民主监督作用的环境不断完善,并在国家治理体系和政治文明建设中开始进入国家监督体系。但是,政协民主监督在寻求法理学基础方面仍然面临诸多政治制度设计难题,比如,人民政协民主监督作用的发挥,尚未纳入国家治理体系和国家监督系统的法制轨道,基本上还是通过中共内部文件、党际约定纪要等形式加以界定和规范,而因而在实际政治生活中极易被漠视和旁置。

(二)监督理念存在误区。作为国家治理体系中的基本政治制度,多党合作和政治协商制度高居宪法层面,统领我国政党体制和政治格局。但是,在现实政治生活中却往往会由于执政与参政之间政党关系位置不同,而在参加人民政协民主监督活动过程中造成政协民主监督理念与工作配合推进之间的不同步现象,在实践中经常造成忽视、轻视、甚至“敌视”政协民主监督的现象。一些地方党政领导头脑中缺乏民主监督概念,个别领导干部口头上讲民主监督重要,内心里却不以为然,更有甚者,少数领导干部对政协民主监督心存抵触,把监督工作看成是对本职工作的找岔挑刺。虽然这些现象多数情况下尚处于表层,但却已经在相当程度上对人民政协民主监督造成不利影响。在更深层次上,我国社会主义民主政治进程还未能完全适应人民群众期待,权力运行尚未完全“关进制度的笼子”,政协民主监督的地位和作用空间存在较大的局限性。

(三)职能摆置远未均衡。人民政协各组成单位的自身素质和监督能力直接关系到政协民主监督效能的发挥。目前,政协各组成单位比较普遍地存在“重参政议政而轻民主监督”问题,在民主监督方面认识不足,能力建设欠缺。一是不敢监督,认为人民政协在推荐委员、组织培训、开展活动等方面都离不开党委和政府的支持和帮助,担心民主监督行为容易引起党政部门的误解,不利于自身发展。二是不愿监督,或者认为民主监督作用不大,可有可无,因而缺乏热情和责任心,或者因为对监督的期望太高,对艰难性估计不足,最终不能如愿而积极性受挫,形成畏难情绪。三是不懂监督,不能准确把握民主监督的性质、定位和途径,不了解监督的方式方法,不会创新,难以胜任。

(四)体制机制未臻完善。目前,顶层设计中的政协民主监督制度规范,已经以中共文件的方式出台,但其对党委政府的刚性约束力不足,并没有成为党内法规并对监督成效进行界定和规制。虽然人民政协民主监督在基本形式、主要内容和保障措施等方面形成了原则性轮廓,但在程序设计的配套性、机制建设的操作性以及信息互通的有效性等方面,尤其是在现实操作方面仍然存在着较大随意性,比如在知情环节、沟通环节、反馈环节等方面缺乏必要的制度保障和科学合理、协调有序、全面稳定的长效制约机制。其一,在制度设计方面,政协民主监督的知情渠道有限、知情范围受限。在现行政治体制下,只是明确界定了政协组织与党委政府之间的协商机制,而政协开展民主监督所需要的基础性机制,即政协各组成单位与各级政府部门之间的沟通机制仍然处于一种间接和非正式状态,而且缺乏建构于法律基础之上的互动平台。监督主体与监督对象之间的信息不对称,极易导致政协民主监督或者无从下手,或者无关痛痒。其二,在反馈机制方面,通过政协平台反映的意见、建议和批评缺乏程序设计,对于批评如何处理、建议是否采纳、意见如何使用尚无系统性制度性规定。其三,在监督途径方面,作为政协民主监督的重要形式,行政和司法机关特约监督员制度,尚缺乏统一协调的管理机制,相关培训不到位,对监督对象的知情权缺乏保障。

四、进一步明确加强和改进人民政协监督工作的重点任务

实现中华民族伟大复兴的中国梦,需要广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量,要求我们必须认真学习和贯彻习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想,适应新时代新使命新任务要求,全面推动人民政协民主监督工作新局面。[11]

(一)各级党委要更加重视人民政协开展民主监督工作。习近平总书记指出:“中共各级党委要为民主党派、工商联和无党派人士履行职能提供支持,积极采纳党外人士意见建议,发冷主党派加强自身建设。……这是执政党应有的胸襟。”[12]可见,人民政协开展民主监督,关键是坚持党的领导,各级党委都要把全力支持政协开展民主监督工作纳入党委总体工作部署。一是要进一步完善委员提名推荐制度,广泛吸纳各党派、各团体和各族各界的代表人物和在社会上享有较高声誉的专业人士,为开展民主监督建言献策、献智出力,促进部门和单位转作风、抓关键、见实效,最大限度赢得广大群众认可;二是要进一步健全信息通报制度和服务保障机制,支持政协依据国家宪法、政协章程和相关制度开展民主监督,发挥好政协在理顺情绪、化解矛盾方面的特殊优势,达到“多方满意”的社会效果;三是要进一步加强对党员领导干部社会主义协商民主知识的学习培训,提高对政协民主监督重要性的认识,增强接受民主监督的自觉性。四是要加强对多党合作和政治协商这一我国基本政治制度的宣传,提高全民的民主监督意识,形成全社会了解、支持民主监督的良好环境。

(二)各级政府及其相关部门要积极支持政协开展民主监督工作。加快健全、完善政府与政协的联系协调制度,理顺政协民主监督工作机制。政府要定期通报经济运行和社会发展情况,积极为政协委员发挥监督作用创造条件,尊重和保障委员在参加民主监督工作中的知情权、参与权、表达权和监督权。建立政协民主评议制度,对政府部门及其重点工作开展民主评议。建立民主监督交办事项工作责任制,确保政协监督意见转化落实。重视政协提案和社情民意信息的交办督办、跟踪落实、反馈报告等环节,大力推行政府领导牵头督办重点提案制度和重要社情民意信息落实反馈制度。为全面推进政协工作创造良好条件,支持政协组织和政协委员履行职能,完善民主监督的激励和保障机制。

(三)政协自身要进一步强化民主监督工作。一是各级政协要主动与党委保持高度一致,紧紧依靠党的领导开展监督,对监督进展情况和遇到的重大问题,要及时主动向党委请示反映,使民主监督各个环节都要置于党的领导之下。二是政协开展民主监督工作要努力争取社会各界的大力支持,确保政协民主监督工作更有力度,更多惠及社会民生。三是要着力提升委员素质,引领委员不断学习国家大政方针政策、政协理论和各类专业知识,深刻领会协商式监督的内涵,敢监督、真监督、善监督,做到监督不搞对立、不和稀泥、不说“外行话”。四是全国政协要加强对人民政协开展民主监督的指导,畅通各专委会的对口联系,帮助人民政协规范监督程序、健全监督机制、提高监督能力。

(四)加快形成各有侧重、方式互补的政协民主监督体系。按照“争取党委政府重视是关键、发挥委员主体作用是根本、加强各方协调配合是保障”的政协民主监督理念,在社会主义协商民主探索中形成政协民主监督新格局,力争形成“会议监督促进党政科学决策、提案监督促进民生事业改善、视察监督促进重点项目建设、回访监督促进问题得到解决、评议监督促进部门工作改进、特约监督促进政风行风转变、联合监督促进专项治理增效”的政协民主监督工作体系。

 

参考文献:

1、习近平:在同党外人士共迎新春时的讲话(201326日),《人民日报》201328

2、习近平:在庆祝中国人民政治协商十五周年庆祝大会上的讲话(2014921日),《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版

3、习近平:决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(20171018日),《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》,人民出版社

4、习近平:在同党外人士共迎新春时的讲话(2017122日),《人民日报》2017123

5、中共中央办公厅:关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见(中办发[2017]13号)

6、王洪树:协商合作民主形式研究——兼论中国特色民主政治的发展,《中国政协理论研究》,2012年第3

7、毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯[南非]:作为公共协商的民主:新的视角,王英津等译,中央编译出版社2006年版

8、王济光:全面开创政协民主监督新局面,《团结报》2018526

 

(作者:全国政协委员,民建中央对外联络委副主任,重庆市政协副秘书长、学习及文史委主任)



[1] 习近平:在庆祝中国人民政治协商十五周年庆祝大会上的讲话(2014921日),《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第71

[2] 习近平:决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(20171018日),《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》,人民出版社,第31

[3]  中共中央办公厅:关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见(中办发[2017]13号)

[4]  中共中央办公厅:关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见(中办发[2017]13号)

 

[5] 中共中央办公厅:关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见(中办发[2017]13号)

[6] 习近平:在同党外人士共迎新春时的讲话(201326日),《人民日报》201328

[7] 习近平:决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(20171018日),《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》,人民出版社,第31

[8] 王洪树:协商合作民主形式研究——兼论中国特色民主政治的发展,《中国政协理论研究》,2012年第3期,第47

[9] 毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯【南非】:作为公共协商的民主:新的视角,王英津等译,中央编译出版社2006年版,第81

[10] 中共中央办公厅:关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见(中办发[2017]13号)

[11] 王济光:全面开创政协民主监督新局面,《团结报》2018526日,第2

[12] 习近平:在同党外人士共迎新春时的讲话(2017122日),《人民日报》2017123


上一条: [ 提升民主监督的实效性 建设中国特色社会主义参政党 ]
后一条: [ 无下一篇 ]

[打印] [关闭] [顶部]